“中国式减税”困局

RDX : 財經這次罵的真含蓄

减税与否，仅需政府在权衡利弊后下决心


虽然全年预算已完成近八成，且有望超收几千亿元，但面对经济回调走势，政府减税的动力依然不足。

　　中国8月财政收入增幅大降，给热盼政府减税的人们泼了一盆凉水。
　　事实上，进入后半年，中国财政收入增幅即骤然下降。6月财政收入增幅为30.7％，7月增速回落近半，至16.5％；8月进一步下降至10.1％，不及5月42.6％最高点时的四分之一，增幅首次低于14％的全年预算增幅，绝对额和增长率均创今年以来单月最低水平。
　　8月的其他宏观经济数据显示，国内经济回调迹象越发明显。同时，美国金融危机恶化，全球实体经济衰退近在眼前。中国宏观经济政策如何调整，成为全球关注的焦点，市场中建议政府减税以应对经济过度回调的呼声迅速升温。
　　作为一项带来减税效应的改革，由财政部、国家税务总局等部门制定的增值税转型在全国推开的方案已提交国务院。
　　国家税务总局一位官员向《财经》记者表示，增值税转型试点已进行多年，亟需在全国推开。目前中国经济走弱迹象日益明显，此项改革在完善税制的同时，又可降低企业投资成本，减轻企业技术升级和设备投资负担。
　　这位官员说，增值税转型全国推开已准备就绪，基本采用东北试点的模式，采取增量抵扣的办法，“至于何时推开，只等国务院最后下决心。”
　　据专家测算，若采取增量抵扣的办法，全国增值税转型将带来财政减收1500亿元左右。
　　财政部一位官员对《财经》记者说，暂时没有听说政府在近期有减税的计划，也未听说有“财政刺激”的方案，“拟议中的增值税转型、降低个人所得税税负的改革，也要到明年再考虑。现在时间也来不及了”。
　　基于不容乐观的数据，财政部于8月底便向市场传递出凸显忧虑的判断。“预计后几个月收入可能延续7月增幅较低的态势。同时，支出压力加大，特别是稳定物价、应对自然灾害等方面新增支出较多，财政收支紧张形势不容忽视。”

财政超收可期
　　尽管财政收入增幅大幅下降，今年财政超收应无悬念。
　　财政部认为，下半年财政收入增长放缓，主要原因是“紧缩的宏观调控措施效果进一步显现，国民经济已经出现增速减缓的运行态势”。
　　此外，新企业所得税法实施、证券交易印花税税率下调，以及个人所得税费用扣除标准提高、储蓄存款利息所得税税率下调等政策调整的减收效应进一步显现。同时，企业所得税汇算清缴、下调出口退税率翘尾等一次性特殊增收因素不复存在。导致占财政收入90％左右的税收收入增速大幅回落。
　　虽然7月和8月财政收入增幅大幅下降，但1月至8月累计，全国财政收入近44730亿元，比去年同期增长28.4％。前八个月，增幅为全年14％预算数的2倍，全国财政收入已完成全年预算收入近77％。
　　“今年财政收入完成预算没有问题。”财政部官员对《财经》记者说。财政收入月度波动不能代表全年水平，因预算收入增幅为14％，今年中国财政收入出现超收仍可期待。
　　那么，到底2008年中国财政收入增长将达到多少？
　　较为可靠的测算，需要对各税种逐一进行分析，将税收要素调整为可比口径；同时综合考虑GDP、工业增加值、固定资产投资、社会消费品零售总额、工业企业实现利润和进出口额等宏观经济数据。
　　经济波动、制度变化、政策调整以及税收征管的因素，短期会带来财政收入的较大波动。但在长期，宏观经济基本面仍是财政收入增长的基础。财政收入和GDP增长的年度数据，仍然具有相对稳定的相关性。因此，对近几年财政收入和GDP相关性进行分析，通过GDP增长预测数据，可简单测算出2008年财政收入数额。
　　自1998年-2008年6月，中国GDP现价增长率平均为12.84％，财政收入增长率平均为20.86％。
　　按近期经济学家预测的中位数，2008年中国GDP增长为9.5％左右，CPI为6.5％左右。简单测算，2008年中国名义GDP增长率为16％左右。
　　根据过去十年半的数据计算，全国财政收入对名义GDP现价的弹性系数为1.62，依此可测算出2008年全国财政收入增长率为24.3％，数额将达63771亿元左右。
　　因2008年全国财政预算收入为58486亿元，可算出全国财政超收收入将达5285亿元。财政超收是指预算执行结果超过预算安排的财政收入，财政增收是指预算执行结果比上年增加的财政收入。
　　2007年，全国财政收入比预算超收7239亿元。其中，中央财政超收4168亿元，占58％。按此比例测算，2008年中央财政超收预计达3065亿元左右。

减税掣肘
　　虽然全年预算已完成近八成，且有望超收几千亿元，但面对经济回调走势，政府减税的动力依然不足。财政部已多次公开强调“新增支出较多”。
　　此前，财政部公布月度收支数据并无定规。今年以来，公布季度和月度数据日渐频繁，同时还附以数据详解，不断强调后半年收入增幅下降趋势日益明显。
　　财政部的表态，明显向市场传递这样的信息——因未来几个月财政收入增幅将持续下降，同时支出压力大增，大规模“减税”和“财政刺激”都将面临现实的压力。
　　类似的持续警告如阵阵秋雨，令市场中日益升温的“财政刺激”和“减税”呼吁迅速降温。
　　按中国稳健财政政策的做法，超收收入一直是政府机动使用的增量财力。近几年，政府逐渐扩大在义务教育、医疗卫生、社会保障和农业等民生和社会发展薄弱环节承担的责任，通常先给以较大的承诺；但年初安排的预算资金并非充足，等年底财政收入出现超收，再通过追加支出予以弥补，以兑现政府“加大财政民生支出”的承诺。
　　中国的超收收入现象，实质是年初做低预算收入增长率，同时降低应有的支出水平，尤其是民生支出。使得超收收入成为财政民生支出“大幅”增加的保障机制。政府宣称近几年增加民生支出是“调整支出结构”的结果，但这种调整，并非调整财政支出的存量结构，而是将增加的收入更多地用于民生支出。




　　因此，尽管今年财政超收有望达到几千亿元，但这部分资金的使用，后面已有众多政府承诺的民生支出项目“排队”。　　作为提振经济景气的政策工具，减税是一种常用手段。因中国民生支出增加主要依赖增量财力解决，调降财政收入增速面临现实压力。另一可行措施便是在减税的同时，削减其他方面的财政支出，即调整存量财力分配格局，为减税创造条件。
　　在目前政府努力改善民生的政策背景下，削减支出首先应降低政府的行政成本。目前中国的预算分配模式，被专家称为“政府自肥”，即政府在分配预算资金时，优先满足自身的支出需要，民生支出其次。　　既然减税须以削减政府行政支出为前提，那么，中国政府的行政成本究竟有多高？是否有压缩的空间？社会公众和学者一直认为政府行政成本过高，但苦于难以通过准确数据得出结论，遍寻全球，也难以找到一国政府作为比对标准进行衡量。
　　中国政府从未对其行政成本进行说明和评估，对于民间的评议，也未予回应和表态。
　　学者只能依据公开数据进行简单比较。2007年，国家财政收入超过5万亿元，占GDP的21％，相当于3.7亿城镇居民的可支配收入、12.3亿农民的纯收入。此外，政府还拥有大量预算外收入和资源，2007年政府获得土地收入1万亿元，国有企业的总利润也达1.6万亿元左右。在政府掌控的所有收入和资源中，每年有多少被政府的行政支出消耗，公众和学者难以考量。
　　尽管难以进行总体评估，比比皆是的现象和案例，令人怀疑政府行政成本高昂和浪费财政资金严重。
　　国家审计署今年8月27日公布的2007年度中央预算执行审计报告显示，“财政部公务用车超编21台”，“至2007年末，财政部预算结余资金41427.41万元”；“国家税务总局新办公楼项目未经批准立项，预算资金闲置2.98亿元。”
　　以上现象，在其他政府部门也普遍存在，因在近年审计报告中频频曝光，公众的“震惊情感”被持续透支，批评之声也日趋“疲劳”。
　　虽然财政收入增长一直高歌猛进，但谈及减税，财政部总是忧心忡忡地称“未来有很多减收因素且支出压力很大”。
　　伴随财政部“财政收支压力形势严峻”的论调，近几年政府在央行存款的年末余额却逐年攀高。截至今年7月末，政府在央行的存款余额达29130多亿元，为同期全国财政收入七成多。
　　从审计署预算审计报告可以看出，政府部门的预算资金，不但经常超过实际需要，而且超前安排，导致财政资金大量结余。此外，政府部门向市场购买服务和商品时，常常不及时向企业和个人支付资金，企业先行垫支政府建设项目资金也是常态，导致企业资金紧张甚至资金链断裂，不得已拖欠劳动者工资，引来大量纠纷。
　　中国民生支出依然偏低，政府部门分给自身的钱却花不完，也印证了学者所称“政府自肥”现象的客观存在。
　　“基数加增长”是中国财政资金的基本分配模式，各部门获得的财政资源，在原有基础上每年有所增加。因既得利益格局难以撼动，调减任何部门的支出都非常艰难。今年5月，为筹集地震灾区救灾资金，中央政府曾有过一次调整存量财政资金的举动，但实际效果让公众颇为失望。
　　当时中央政府决定，中央国家机关今年的公用经费支出一律比预算减少5％，用于抗震救灾。经过近一个月的努力，压缩中央公用经费支出总计仅筹得25.45亿元，且其中10亿元是今年计划增加的公用经费支出。此外，中央政府700亿元的恢复重建基金来源，600亿元是调入年初没有安排的中央预算稳定调节基金，调整其他预算资金仅获得100亿元。
　　大灾之年，中央政府调整预算筹得的资金，不到本级全部支出的0.2％。而要通过减税支持经济增长，没有几千亿元的规模恐难有成效。政府的承诺需要增量资金去兑现，调整存量又受制于既得利益格局，预算分配的模式在短期恐难有改变。

有增有减的“减税”
　　面对中国的现实，作为折中的方案，学者提出了结构性减税的建议。此措施也为政府所认可，即在推出减税措施的同时，推出其他带来增收的税收改革。在减轻企业和个人税负的同时，缓冲收入减少过大对政府的冲击，兼收结构调整之效。
　　近几年进行的减税改革，主要是增值税转型、降低企业所得税税率、提高个人所得税“起征点”等，而进行的增税改革，主要有扩大消费税范围和提高税负、提高涉及房地产的税负等，拟议中的改革有提高资源税税负、开征环境税等。




　　增税改革，除可增加政府收入，提高资源税税负和推出环境税，也有利于推动中国经济发展模式的转变。同时，中国一些要素价格因扭曲资源配置饱受诟病。8月居民消费价格同比涨幅回落至4.9％，为国内成品油、电力、煤炭、天然气等能源资源价格改革提供了契机。理顺资源和能源价格改革，既可改善以上行业的盈利状况，增加政府企业所得税收入和分红收入，也可抑制低效率需求改善经济发展结构。此外，若增收改革不足以对冲减税数额，还可通过赤字融资。2003年-2007年，中央财政赤字率逐年下降，从2003年的2.4％回落到2007年的0.8％。2008年中央财政赤字为1800亿元，按政府确定的全国财政增收14％，GDP增长8％左右的保守数字计算，2008年的赤字率将进一步下降至0.6％左右。
　　因此，若将中国政府2008年的赤字率提高至2003年2.4％的水平，相应赤字规模为6985亿元，减去今年1800亿元的预算赤字，中央政府还有5185亿元的赤字空间。
　　以增加财政收入的改革作为对冲，以发行国债作为筹集财政收入的手段，推出减税举措才具备了可能性。作为推动企业转型和技术改造的税收改革，增值税转型改革早已为政府和学界共识，而通过降低个人所得税税负刺激消费也是常识。
　　中国粗放的增长模式难以为继，依靠外部需求的增长前景暗淡。“中国式减税”与其说是为了刺激经济增长，不如说是借机改革不合理的税收制度。不仅着眼于短期刺激经济增长的需要，更须着眼于建立经济长期增长的制度基础。
　　为应对亚洲金融危机和随之而来的通货紧缩，1998年-2003年，中国政府主要选择了增发国债扩大政府投资，以维持经济增长速度。当时众多经济学家建言，政府应通过减税促进民间投资和消费。
　　反思当时的政策，经济增速保持了好看的增长，但随之而来的投资和经济增长过快，使政府陷入“防热防快”的泥潭，宏观调控轰轰烈烈，也就是在此阶段，中国的消费率不升反降。
　　种种迹象表明，越是面临危机，政府越是偏好掌握更多资源。近期，为应对美国金融危机的影响，防止中国经济出现问题，社会各界呼吁政府以减税应对。
　　中国经济发展面临的问题，是内部投资和消费失衡，外部是进出口失衡；而导致“两个失衡”的症结，是国内消费不足。财政投资拉动经济显然和问题症结相悖，那么，减税是否能够实现刺激居民消费的目标？中国的税收体制，名义上是流转税和所得税双主体，实际是以流转税为主体，所得税占全部税收的比重为26％；其中个人所得税比重仅为7％，全部税收中来自个人的比重很低。
　　中国政府、企业和个人分配关系中，国民收入主要向政府和企业集中。因此，减税主要是减轻企业负担，也就是国民收入分配中，部分政府收入向企业转移。
　　目前中国企业出现盈余时，倾向于扩张投资或积累，将盈余向职工分配的动力不足，导致个人收入增长缓慢，也是中国居民消费增长乏力的重要原因。
　　减税的同时，如果不改善企业盈余向职工的合理分配，减税对刺激消费的作用将不明显，政策目标也难以达到，对企业减税仍将导致国内投资和消费失衡的扩大。而居民收入增长过慢，企业新增产能无法在国内全部消化，只好设法出口以消化产能，外部失衡也将继续恶化。
　　可见，“中国式减税”受制于支出刚性压力和既得利益阻力，既无法通过降低税收增长率实现，也难以通过削减政府支出对冲。折中的有增有减的结构性“减税”，也须同时推进收入分配改革，才得以实现减税支持经济增长的同时，改善经济增长结构，将中国经济依靠投资和出口为主的增长模式，转变为投资、消费和出口均衡增长的轨道。■